정책학적 관점에서 본 게임의 자율규제

들어가는 말

우리나라 게임산업에 자율규제가 본격적으로 도입 된지 어언 4년. 우리나라도 상당기간 정부와 기업의 활발한 소통의 결과, 나름 신뢰 속에서 자율규제를 제도화하였다, 이는 장기적으로 게임시장에 공정경쟁과 건전한 소비행태가 자리잡을 수 있는 토양이 될 것으로 기대한다.

특히 확률형 아이템에 대한 획득확률정보의 공개, 사단법인 한국게임정책자율기구의 출범 등은 산업계의 자율규제 역량과 자율규제의 실효성을 높이는 기회가 되고 있다고 판단된다. 나아가 게임이용자보호센터까지 설립되어, 게임생태계의 모든 이해관계자의 목소리를 반영할 수 있는 제도화가 이루어졌다고 자평한다.

이러한 인식을 바탕으로, 본 고에서는 게임산업을 정책학의 관점에서, 게임분야가 혁신성장을 위해 매우 중요하다는 점, 혁신성장을 위해서는 관련 규제유형에 대한 재검토가 필요한 시점이라는 점, 나아가 자율규제와 정부규제의 적정 조합을 탐색할 시점이라는 점을 제안하고자 한다.

혁신성장의 리딩분야로서 게임의 중요성 강화 필요

2016년 ‘4차 산업혁명’이 세계경제포럼(WEF, World Economic Forum)에서 화두로 제기된 후, 우리나라 정부도 이 ‘4차 산업혁명’을 위해 4차산업혁명위원회를 설치하여 운영하는 등 혁신성장이라는 국정목표를 세우고 다양한 정책안을 마련하여 정책을 추진하고 있다.

‘4차 산업혁명’은 정보통신기술과 기존 다른 분야 기술과의 융합을 통하여, 다양한 기술혁신을 통한 ‘인간과 사회의 변화’를 의미한다. 기존의 정보통신기술과 다른 기술들이 직접적인 관련 분야의 부가가치를 창출하였다면, ’4차 산업혁명‘은 인간과 사회의 새로운 욕구와 필요를 파악하고 그것을 다양한 기술과 연결하여 구현하는데 방점이 있다. 즉, 3차 산업혁명을 기반으로 한 디지털과 바이오산업, 물리학 등 경계를 허물고 인공지능과 로봇, 사물인터넷, 빅데이터 등 융합과 혁신이 진행되는 것을 ‘4차 산업혁명’이라 한다.((Schwab, 2016, 4^th Indsutrial Revolution, World Economic Forum.)) 이러한 변화를 수반하는 급격한 정책환경 변화는 상품과 서비스 생산의 전통적 가치사슬을 해체함으로써 직무, 일자리, 직업 등에 큰 영향을 미칠 것으로 예상된다.((World Economic Forum, 2016, The Future of Jobs.))

다양한 분야에서 4차 산업혁명의 징후가 나타나고 있지만 그 중에서도 두드러지는 분야는 어디일까? 2016년 알파고와 이세돌의 바둑대결, 같은 해 7월 포켓몬고(Pokémon GO) 게임의 전 세계적 열풍을 기억하는가? 바로 문화콘텐츠 분야, 그 중에서도 게임분야임을 직감할 것이다. 알파고로 대표된 딥러닝 기술을 활용한 인공지능과 빅데이터 기술은 게임 등의 문화콘텐츠 창작에 이용된다, 상상력을 현실에 구현하는 증강현실(AR), 가상현실(VR) 등의 기술개발과 활용으로 새로운 게임들이 개발되고 있는데, 이를 통해 디지털 콘텐츠의 가치를 확대하거나 새로운 부가가치의 창출이 가능해졌다.

이제 게임은 사이버세계와 현실세계를 이어주는 문화콘텐츠로 진화하였고, 이는 궁극적으로 새로운 부가가치 창출 분야로 발전할 것으로 기대한다. 일례로 지난 주 8월22일에 열린 게임스컴이 판교 테크노밸리에서 개최되었다. 올해로 11회째인 게임스컴 전시장에는 포드, 맥도날드, 넷플릭스, 삼성전자 등 타 산업 분야 회사들의 참여가 많았는데, 이는 각자 분야에 게임적 사고와 과정을 적용하는 것을 넘어 직접 게임회사들과 협업하기 위해서라고 한다.((박민제, “포드 차도 뛰어드는데…한국 게임산업 ‘이종교배’ 고민”, 중앙일보, 2019.8.25. (온라인 접근 : https://news.joins.com/article/23561021)))

이렇듯 게임은 혁신성장의 핵심인 분야간 융합이 활발히 추진될 수 있는, 실제로 추진되고 있는 분야이고, 새로운 기회는 무궁무진한 것으로 보인다. 이를 한국경제에 구현하기 위해서는 시장에서 창의적인 활동이 자유롭게 일어날 수 있게 정책당국의 적극적인 환경조성 지원이 중요하다. 이는 과거 2000년대 초반과 같이, 게임산업이 혁신성장을 선도하는 분야로 다시금 부활할 수 있는 계기가 될 수 있을 것이다.

혁신성장에 필요한 규제유형의 재검토 필요

앞서 언급한 바와 같이, 포켓몬고는 기존의 인기 캐릭터인 포켓몬에 증강현실(AR)기술과 위치기반서비스 기술을 접목시켜 게임분야에서 큰 성공을 이루었다. 이는 기존의 플랫폼을 통해 이용자들의 관심요소를 수집하고 분석하여 산출해낸 정보를 통해 콘텐츠를 제작함으로써 상업적인 성공까지 이루어낸 성공사례이다.

그럼 왜 우리나라에서는 포켓몬고 같은 게임이 개발될 수 없을까? 이 질문에 대해서는 이미 2017년 3월 게임물관리위원회가 주관한 포럼에서 이야기가 되었다. 발표자 중 법무법인 태평양의 안길한 변호사는 ‘포켓몬고’와 같이 새로운 기술을 융합한 혁신적인 게임이 우리나라에서는 나올 수 없는 데는 법과 규제 때문이라고 했다. 특히 그는 “국내에서 게임제작업 등록 없이 게임 제작과 유통을 하게 되면 형사처벌 대상이 된다, 판매할 때는 등급분류를 받아야 한다. 이 중 하나라도 어기게 되면 과징금은 물론이고 최대 영업정지 처분을 받게 된다.”고 하였다.((

이대호, 국내서 ‘포켓몬고’ 왜 나오기 어렵나, 디지털데일리, 2017.3.10. (온라인 접근 : http://www.ddaily.co.kr/news/article/?no=153697))) 이러한 주장은 창의적인 기업활동의 저해 요인이 우리나라 정부의 강력한 사전규제 행태임을 지적한 것으로, 이 이슈는 어제오늘 제기된 문제가 아니다.

위에서 제기된 이슈를 규제유형의 검토를 통해 실마리를 찾아볼 수 있지 않을까? 규제이론 측면에서, 규제 유형은 규제권한을 가진 주체와 규제시기를 기준으로 구분하여 볼 수 있다(<표 1> 참조). 규제권한을 가진 주체를 기준으로 보면, 국가와 지방자치단체 등 정부기관에 의한 정부규제와 기업이나 직업단체 등 민간조직에 의한 자율규제로 구분할 수 있다. 또한 그 적용시기에 따라 사전규제와 사후규제로 나뉜다. 사전규제는 바람직하지 않은 행위를 미리 금지하거나 시장진입을 금지하는 것이고, 사후규제는 바람직하지 않은 결과가 발생한 후, 당해 결과를 재판 등을 통해 교정하는 것이다.((Ashutosh Bhagwat, 1999, Modes of Regulatory Enforcement and the Problem of Administrative Discretion, Hastings Law Journal 50. pp.1275-1281.))

<표 1> 규제권자와 적용시기에 따른 규제 사례

구분	정부규제	자율규제
사전규제	시장진입금지항목, 인허가제도, 사전조사제도	직능 및 산업단체 회원가입 등
사후규제	민·형사상벌 및 행정벌	직능 및 산업단체별 징계 및 제명 등

자료: Bhagwat, Ashutosh, 1999, Modes of Regulatory Enforcement and the Problem of Administrative Discretion, Hastings Law Journal 50, p.1281.

사전규제와 사후규제는 위반여부 증명부담의 귀속주체와 위법심사 기간에 따라 차이가 있다. 사후규제체제는 행정기관이 법위반자를 식별하고 행정처분을 내리거나, 소송을 통해 법위반자를 처벌하기 전까지 그 규제대상은 어떤 행위도 자유롭게 할 수 있다는 것이다. 즉, 사후규제는 위반사실 증명과 위반금지의 부담을 행정기관이 진다. 반대로 사전규제는 모든 경제적 위험을 경제주체가 진다. 만약 행정기관이 기업의 인·허가 신청을 거부하였다면, 기업은 소송을 통해서 구제를 신청할 수는 있지만, 승소판결이 있기 전까지는 그 기업은 당초 예정한 행위를 할 수 없다.((최철호, 김성배, 김봉철, 2015, 규제 법제의 근본적 전환 가능성과 방안에 관한 연구, 한국법제연구원.))

사전규제는 개념적으로 발생이 예상되거나 발생 가능성을 추측하여 규제대상을 규제하기에 사전규제의 편익과 비용을 계량적으로 측정하는 것은 어려운 문제이다. ((American Consumer Institute, 2008, Ex Post v. Ex Ante Regulatory Remedies Must Consider Consumer Benefits and Costs.))

다만, 기업입장에서 사전규제의 장점도 있다고 한다. 예를 들어, 진입규제의 경우, 기업이 준수해야 할 내용이 법규형식으로 미리 확정되어 있고, 그 법률내용을 준수하지 못한 기업은 법위반이다. 따라서, 기업은 더 이상 자신이 법적으로 할 수 있는 행위와 하지 못하는 하는 행위가 명확하고 구체적으로 규정되어 고민하지 않아도 되기 때문에 비용절감효과가 있을 수 있다.((Kolstad, Charles D., Ulen, Thomas S. and Johnson, Gary V., 1990, Ex Post Liability For Harm vs. Ex Ante Safety Regulation: Substitutes or Complements?, American Economic Review 80(4), pp.888-891.))

둘째, 사전규제는 소송비용 등 법률 관련 비용이 사후규제보다 상대적으로 적다는 것이다. 기업 등 경제주체 입장에서 사전규제의 초기 규제순응비용이 많이 들지라도, 사후규제로 인해 발생가능한 법적 분쟁대처비용을 고려하면, 사전규제에 따르는 것이 상대적으로 사후규제에 따른 법률비용 보다 저렴할 수 있다는 것이다.((Stiglitz, Joseph E., 2008, Regulating Multinational Corporations: Towards Principles of Cross-Border Legal Frameworks in a Globalized World Balancing Rights with Responsibilities, Ameican University. International Law Review 23(1), p.532.))

이러한 사전규제는 앞에서 언급한 장점에도 불구하고 혁신 측면에서 결점을 지니고 있다. 사전규제는 본질적으로 영업의 자유 등 경제주체의 자유권을 억누르다 보니, 혁신을 방해하는 요소를 지니고 있다는 것이다. 예를 들어, 인터넷과 IT산업 등 첨단산업의 경우 사전규제가 혁신을 방해한다는 것이다.((Schermer, Bart and Wagemans, Ton, Freedom in the Days of the Internet, Center For European Studies, 2010. pp.74-77.)) 결국, 사전규제는 어떤 행위가 있기 전에 미리 규제하는 것은 시장참여자가 추구할 수 있는 다양한 가능성을 사전에 제한하는 것이며,((Schermer, Bart and Wagemans, Ton, 2010, Freedom in the Days of the Internet, Center For European Studies, p.11.)) 시장의 수요와 변동에 반응하여 기업 등 사경제주체가 대응하는 방식을 사전에 제한함으로서 기업 등 사경제주체의 능력을 제한하고 방해할 가능성이 매우 크다.((Babette E.L. Boliek, 2011, FCC Regulation Versus Antitrust: How Net Neutrality is Defining the Boundaries, Boston College Law Review 52(5), p.1627.))

이런 문제의 발생 원인을 정보의 비대칭성에서 찾기도 한다. 사전적으로 어떤 행위를 규제하려고 하는 경우에, 실제 미래에 경제주체들이 어떤 행위를 할 것인지 정부규제기관은 정확히 예측해야 규제의 실효성이 있는데, 정부규제기관은 상대적으로 부족하고 불완전한 정보를 바탕으로 기업의 행태를 예측해야 하기에 시의적절하게 정확한 규제를 마련하는 것은 현실적으로 어렵는 것이다.((Jacob Nussim & Avraham D. Tabbach, 2008, Controlling Avoidance: Ex-Ante Regulation Versus Ex-Post Punishment, Review of Law and Economics Vol. 4, No. 1, p.7.)) 특히 급속한 기술발전이 이루어지는 시기에는 더욱 그럴 가능성이 높다. 참고로 미국에서는 문제가 발생하기 전에 미리 규제하는 진입규제의 경우, 수정헌법 제1조의 언론의 자유에 대한 침해와 헌법이 금지한 사전검열 조항을 침해할 수 있다는 논란이 있다고도 한다.((Katyal, Sonia K. and Schultz, Jason M., 2012, The Unending Search for the Optimal Infringement Filter, Columbia Law Review Sidebar 112, pp.104-106.))

위에서 살펴본 정부의 사전규제와 사후규제와는 달리, 자율규제는 자신의 행동기준을 경제주체들이 자발적으로 마련하고 통제 및 관리할 수 있는 제도적 틀을 말한다. ((Margot Priest, 1998, The Privatization of Regulation: Five Models of Self-Regulation, Ottawa Law Review. 29, 2, pp.233-267.)) 첨단기술이나 신산업의 경우, 상대적으로 그 분야의 전문성이 부족할 가능성이 높은 정부가 규제기준과 항목을 만드는 것은 현장의 문제점을 반영하지 못하는 규제가 만들어 질 수 있다. 이런 점에서 자율규제가 정부의 사전규제보다 급속한 기술변화 시대에 바람직할 수 있다.

자율규제는 규제유연성이 높다는 것이 첫 번째 장점이다. 규제권한을 시장참여자이 보유함으로써, 산업의 요구에 빨리 대응하고 이를 수용할 수 있다. 즉, 기술발전이나 예상치 못한 상황이 발생하는 경우, 자율규제에 참여하는 경제주체에 의해서 규제내용과 범위가 신속히 변화하여 적절한 결과를 담보할 수 있다는 것이다. ((김상택, 임연규, 김우경, 이지은, 2016, 자율규제 확대에 따른 전문규제기관 기능 및 역할에 관한 연구, 방송통신위원회. )) 또한 자율규제는 정부의 규제비용을 절감할 수 있다는 것이다. 예를 들어, 규제기준을 마련하기 위해서 행정기관이 연구하고 시험하고 검증해야 하는 비용을 줄일 수 있으며, 법원이 사후규제로 인한 분쟁해결에 쓰는 비용을 절감할 수 있다.((Keen, Renee, 2011, Untangling the Web: Exploring Internet Regulation Schemes in Western Democracies, San Diego International Law Journal 13, pp.351-362.))

자율규제의 단점도 있다. 자율규제는 경제주체에게 규제권한을 맡김으로써 바람직하지 않은 행동 또는 일반 국민들 입장에서 필요한 사항에 대해 과소규제할 가능성이 존재한다. 즉, 이윤추구를 이루기 위해서 기업이 필요한 규제를 외면하거나 규제의 도입을 지연시킬 수 있다는 것이다. 또한 자율규제체제에서는 영향력이 큰 대기업이나 소수의 이익단체에 이익을 주지만, 조직화되지 못한 일반인들의 비용을 증가시키는 규제가 생기거나 본래의 취지와 왜곡될 수 있다.

요약하면, 정부규제는 구속력, 강제력, 그리고 민주적 결정에 기반을 두고 있다는 것을 장점으로 볼 수 있고, 자율규제는 신속성, 유연성, 환경변화 적응력, 전문성을 갖고 있다는 점을 장점으로 볼 수 있다.

게임산업에 대한 자율규제와 정부규제의 적정 조합을 기대하며

앞서 살펴본 바와 같이, 자율규제는 정부가 규제 주체가 되는 것이 아닌 규제대상인 기업 또는 사업자단체가 사회적 책임의 이행과 관련하여 자신들이 준수해야 할 기준을 스스로 지키도록 함으로써, ‘규제의 대상’이 아닌 ‘규제의 주체’가 되는 것을 의미한다. 이러한 맥락에서 자율규제의 강화는 국가 내지 정부에 의한 통제로부터 사업자의 “자기책임원칙”으로의 전환이라고도 할 수 있다.

앞서 살펴보았듯이, 게임산업은 현재 인공지능(AI), 가상현실(VR), 증강현실(AR) 등 첨단 정보통신기술을 집합적으로 활용을 하는 대표적인 산업이다. 또한 새롭게 개발된 5G기술을 통해 또 한 번 기회가 오고 있음을 고려하면, 다양한 새로운 기술과 접목하면서 빠르게 변모하는 환경 속에서 과연 제도의 경직성이 높은 정부규제, 특히 사전규제가 얼마나 실효성을 가질 수 있을지에 의문시된다.

특히 산업의 변화가 매우 빠른 경우, 산업발전에 장애 요인으로 기능할 수 있는 경직성 높은 규제보다는, 관련 산업 주체들의 자발적 참여에 기초한 자율규제가 오히려 규제 목적을 달성하는데 유효적절한 시스템일 수도 있다는 점에서 자율규제의 이점을 확인할 수 있다. 다만 이는 구속력과 강제력을 지닌 정부규제를 배척하고자 함이 아니다.

결론적으로 정부는 자율규제와 정부의 사전·사후규제의 장단점을 고려하여, 그 사회의 변화방향에 맞춰 적절한 규제 조합을 고민해 볼 있을 것이다.

자율규제, 사전규제, 사후규제의 적절한 조합은 정책선택의 문제라고 판단된다. 사전규제는 시장의 효율성을 늘 저하시키지도 않을 것이며, 사후규제가 시장기능을 활성화해서 늘 국가경쟁력을 강화시킨다는 보장도 존재하지 않는다. 정부가 직접 규제의 범위와 항목 결정에 참여하지 않기 때문에, 정부의 사전규제에 비하여 약한 규제라고 비판할 수 있지만,((최철호, 김성배, 김봉철, 2015, 규제 법제의 근본적 전환 가능성과 방안에 관한 연구, 한국법제연구원)) 결국, 국가의 규제문화와 시장상황 및 규제수범자의 준법성 등의 여러 요소를 고려하여 판단할 수 밖에 없을 것이다.

자율규제를 강화하고 사전규제를 감소시키는 방향을 간다면, 자율규제에서 발생가능한 문제를 미리 차단할 수 있는 제도설계가 같이 이루어져야 할 것이다. 즉, 자율규제 시 자율규제기관 또는 단체의 규제정책 수행의 책임성을 강화하고 도덕적 해이를 방지하는 제도적 장치가 필요하다. 즉, 정부의 적절한 규제 모니터링과 사후규제을 통해 이를 보완한다면, 글로벌한 무한 기술경쟁 시대에 우리나라 게임시장 참여자들의 혁신적인 아이디어가 혁신성장에 될 수 있을 것이다. 참고로, 미국의 경우, 사후규제가 상대적으로 사전규제 보다 강하다고 하는데, 이는 사후규제에 징벌적 배상이나 처벌이 가능하기에, 사전규제 보다 자율규제 중심의 규제이 가능한 것으로 평가된다.((최철호, 김성배, 김봉철, 2015, 규제 법제의 근본적 전환 가능성과 방안에 관한 연구, 한국법제연구원))

다행스러운 것은 최근 문화체육관광부(박양우 장관) 등 정부당국이 중소게임업체 지원을 약속하면서, 적극적으로 게임산업 규제 개선에 관심 보인 것이다.이에 한가지 정부가 인식해야 할 점은 자율규제의 강화와 동시에 기존 사전규제 수준의 조정도 필요하다는 것이다.((박양우 장관 “중소 게임업체 경쟁력 강화할 정책 마련”, 연합뉴스, 2019.5.9. (온라인접근: ttps://www.ytn.co.kr/_ln/0106_201905091455254606))) 지금 게임생태계에서는 한국게임정책자율기구와 게임이용자보호센터가 활발히 활동하면서 자율규제체제의 제도화가 착실히 진행되고 있다. 만약, 사전규제 수준의 변화가 없는 상태에서 지금 자율규제가 더 강화된다면, 현장에서는 실제 총규제 수준이 강화된 것으로 체감할 수도 있다. 이러한 규제수준은 정부가 기대하는 혁신성장을 통한 지속가능 발전에 도움되기 어려울 것이다.