[인터뷰] 선지원 교수 / DANGER와 RISK 그리고 규제

우리 사회에서 어떤 사건이 발생할 때, ‘이런것도 규제안하고, 나라는 뭐하고 있는거야?’라고 흔히 말한다. 특히 안전사고, 작업상의 재해 등과 같은 경우에 ‘규제가 필요한 것’ 으로 여론이 모아지기 마련이다.

그러나 한편에서는 규제에 대해 ‘경제 발전을 막는 과잉규제가 많아 문제야’ 라는 의견도 언제나 있었고, 매 정권마다 정부는 ‘규제개혁’을 공약으로 삼기도 한다.

또한 최근에는 ‘규제 샌드박스’, ‘자율규제’ 등 뭔가 새로운 개념이 계속 등장해서, 도대체 규제가 무엇이고, 과연 필요한 것인지 더더욱 알 수 없게 되었다. 이러한 원초적인 질문에 대해 답을 얻기 위해 선지원 교수님을 찾았다. 선지원 교수님을 찾게 된 것은 2021년 4월 29일 『한국게임법과정책학회』에서 개최된 세미나 발제에서 규제의 목적, 자율규제의 의의 등에 대해 자세히 발제해 주셨기 때문이다. 교수님을 광운대에서 찾아 뵙고, 원초적인 ‘규제의 정의, 필요성’에 대한 논의부터, 앞으로의 ‘규제’가 어떠한 방향이어야 하는지에 대해 의견을 나누었다.

교수님께서는 규제를 ‘RISK의 관리’라는 측면에서 설명해주셨고, 이를 바탕으로 다양한 방향성을 제시해 주셨다. 자율규제를 지원하는 GSOK에서도 귀담아 들을 만한 논의가 있어 인터뷰 전문과, 2021년 4월 29일 『한국게임법과정책학회』에서 개최된 세미나 발제문을 싣는다.

GSOK: 현대 민주국가에서 규제가 등장하게 된 배경은 무엇인가요?

선지원 교수: 규제가 등장하게 된 배경은 ‘사회계약론’부터 시작해서 여러 논의들이 있어왔습니다. 그 중에서도 현대 민주국가에서는 국가 후견주의적인 역할이 아니라 시장에서 이루어지는 행위들을 조정하기 위한 수단으로 등장했다고 볼 수 있습니다.

예컨대, 90년대 이전까지 우리나라에서 통신 역무는 “한국통신공사”라는 공기업이 제공하면서 국가의 역무로 분류되었습니다. 하지만 90년대 이후 민간이 부분적으로 통신역무에 참여해 오다가, 2002년 KT주식회사의 지분을 국가가 전량 매각하면서 서비스를 제공하는 주체가 완전히 민간부문으로 변경되었습니다

이처럼 통신서비스는 민간이 제공하는 서비스가 되었음에도, 국민 생활에 있어 필수적인 요소이기 때문에, 통신 3사에서 만드는 통신서비스를 국가에서 공익적인 필요에 맞게 제공하도록 규제라는 수단으로 관리하게 되었습니다. 결론적으로 현대 민주국가에서의 규제는 완전 국가후견주의가 아니라, 시장에서 이루어지는 행위들을 조정하기 위한 수단으로 볼 수 있습니다.

GSOK: 국가 규제에 대해서 규제 완화를 통해 시장 활력을 가져와야 한다는 의견과, 정부가 특정한 사안에 대해 적절한 규제를 못 한다면 정부의 역할을 다하는 것이 아니라는 상반되는 의견이 한국 사회에는 존재하고 있는 것 같습니다. 이러한 현상이 나타난 원인이 무엇이라고 생각하시는지요?

선지원 교수: 양쪽의 그런 의견이 충돌하는 의견이라고 볼 수는 없을 것 같습니다. 규제의 완화가 필요한 영역이 있고, 적절한 규제가 필요한 영역이 있을 것입니다. 같은 영역에서 행위자들의 이해관계에 따라서 규제가 필요하다고 생각하는 사람과 규제가 덜 있어야 한다고 생각하는 사람은 존재하겠지만, 국가 전체적으로 보았을 때, 규제 자체에서 상반된 의견은 아닌 것 같고 영역별로 나눠서 생각해봐야 할 것 같습니다.

규제의 본질은 ‘리스크(risk) 관리’라고 생각합니다. 언어적인 표현으로 ‘danger’는 현상 그 자체로의 위험, ‘risk’는 반대급부가 있는 위험이라고 볼 수 있습니다.

예컨대, 인공지능 같은 신기술을 사용할 때, 편익을 향유하기 위해서 어느 정도의 리스크는 감수해야 할 것입니다. 이 때 내가 받을 수 있는 편익에 비해 리스크가 너무 크다면 그 기술을 사용하지 않고, 편익에 비해 리스크가 작으면 그 기술을 사용하는 것입니다.

규제는 리스크를 통제하고 줄이기 위한 수단입니다. 이를 국가가 직접적으로 조정하는 것이 아니라, 시장행위자들이 리스크를 줄일 수 있도록 유인책 또는 강한 처벌규정을 두어서 리스크를 조정하는 것이라 생각합니다. 리스크를 조정한다는 차원에서 어떠한 영역에서 규제 완화가 필요하다거나 규제가 필요하다는 의견이 충돌하는 것이 아니라, 하나의 스펙트럼 안에서 리스크가 너무 크다고 생각하는 사람과 리스크가 거의 없다고 생각하는 사람이 존재하는 것이라 볼 수 있습니다.

결론적으로, 위의 상반된 의견은 리스크를 바라보는 시장 행위자들의 시각에서 비롯된 것이지, 의견이 충돌하는 것이라 생각하진 않습니다. 굳이 차이가 나타나는 원인을 찾자면 어느 지점에 리스크 관리 체계를 둘 것인가 그것에 대한 생각차이라고 봅니다. 특히, 그 중에서도 가장 중요한 것은 규제완화가 필요한 영역과 리스크가 거의 없거나 시장에서 스스로 리스크를 통제할 수 있는 영역과 리스크가 중대하고 확연히 드러나 있는 영역을 구분할 줄 알아야 하는 것이라고 생각합니다.

GSOK: 교수님께서 생각하시는 규제완화가 필요한 영역이 있으신지?

선지원 교수: 절대적인 것이 아니라, 시장 상황이나 기술발전 속도에 따라서 다르게 평가해야 할 것 같습니다. 예컨대, 인공지능을 사용하는 산업영역 같은 경우에는 현재 계속해서 발전하고 있고, 인공지능 기술이 촉진되어야 하는 시대적 배경 하에 있는데, 제 개인적인 생각으로는 그러한 경우에서는 리스크가 있더라도 감수할 수 있다는 어떠한 사회적 합의가 있는 것 같습니다. 따라서 이와 같은 경우에는 규제를 완화할 필요가 있다고 봅니다.

그러나 산업으로 고착화된 영역에서 나타나는 리스크는 시장행위자들과 규제 입안자들이 충분히 예측 가능하기 때문에, 이에 맞춰 규제를 할 수 있을 것입니다. 예컨대, 의료 또는 식품, 농업 분야 같은 경우에는 나타날 수 있는 위험을 충분히 파악할 수 있으므로, 리스크가 명확한 영역이라 볼 수 있겠습니다.

GSOK: 일반적인 정부 규제는 국가의 공권력으로 이를 강제합니다. 자율규제는 명시적인 공권력과 같은 강제 수단이 없는데 자율‘규제’라는 표현을 쓸 수 있는 근거는 어디에 있다고 생각하시는지요?

선지원 교수: 이 문제가 자율규제를 바라보는 가장 큰 오해인 것 같습니다. 일반적인 정부 규제는 국가 공권력으로 강제하는 것을 말합니다.

사람들의 흔한 착각 중 하나가 “자율규제에는 강제 수단이 없다.”라고 생각하는 것인데, 사실 자율규제에는 강제수단이 없는 것이 아니라 종전과는 다른 강제수단을 사용한 것으로 보면 됩니다.

저는 국가규제를 일반적으로 top-down 방식 규제라고 표현합니다. 입법자가 규제를 위한 규범을 마련하면, 행정주체가 이를 집행하는 형태로 이루지는 것. 즉, 국가에 의한 규제로서 법규를 통해 강제성을 가지고 경우에 따라 위반 시 일정한 처벌(행정벌 혹은 형사벌)까지 가능한 경우를 통칭한다고 말할 수 있습니다. 법적 효과를 일으키는 일정한 요건을 공적 주체가 규정할 뿐만 아니라, 요건이 충족되었을 때 공권력을 통해 그 법적 효과를 강제로 일으키는 방식이라고 볼 수 있습니다.

한편, 자율규제는 일정한 영역에서 조직화된 집단이 스스로 그 구성원의 행위를 규율하는 것을 말합니다. 예컨대, ‘한국게임정책자율기구(이하 GSOK)’의 경우 확률정보 미공개 위반 게임사를 공시하고 있는데, 소비자들이 해당 내용을 확인하면, 해당 게임사의 게임을 하면 안 되겠다고 생각할 수 있을 것입니다.

이와 같이 시장에서의 명성 또는 평판을 떨어뜨리는 방식으로 강제력을 행하는 것을 자율규제라고 하는데, 사실 기업 입장에서는 국가규제로서 과태료를 더 내는 것보다는, 자율규제로 인한 시장명성 하락을 더 두렵게 생각할 것입니다. 이처럼 자율규제의 경우에도 강제력을 발휘하는 어떤 다른 수단을 동원해서 강제력을 확보하기 때문에 규제의 범주 안에 들어간다고 봅니다.

GSOK: 한국의 국가 후견주의적 성격을 고려할 때, 한국에서 자율규제가 신뢰받는 규제 수단으로 인정받기 위해 필요한 조건, 혹은 자율규제에 어떠한 노력이 필요하다고 생각하시는지요?

선지원 교수: 일차적으로 ‘GSOK’와 같은 자율규제기구들이 잘 해야겠지요. 일단은 규제의 방식이 다른 것이지 규제를 하는 목적은 전통적인 규제와 다르지 않다고 생각합니다.

따라서, 규제의 목적을 명확히 하고 투명하게 설정한다는 차원에서 자율규제를 하기 위한 자율규제 상위에 존재하는 원칙들을 명확하게 확립해야 할 것 같습니다. 법적인 규제를 할 때는 법적 안정성을 위해 법 규정이 명확해야 하고, 예측 가능성이 있어야 하는데, 마찬가지로 자율규제의 목적이 되고 전제가 되는 원칙들이 예측 가능토록 확립되어야 합니다.

자율규제에서 당사자와 시장행위자의 입장에서 중요한 것 중 하나로 제 발표에서는“맥락의 준수”라는 표현을 썼습니다. 자율규제가 허용하는 틀 안에서 행위를 해야 하지, 맥락을 벗어나서 다른 행위를 하지 않는 것입니다. 예컨대, 게임 산업에서 게임을 제공하는 사업자들이 게임을 제공하는 플랫폼을 통해 불법도박을 주선하는 등의 불법행위를 하게 되면, 자율규제 체계 자체가 무너져 버리게 되는 것이죠. 결론적으로 자율규제에 참여하는 행위자들의 맥락준수가 중요한 조건이라고 생각합니다.

GSOK: 정부와 일정부분의 규제를 나누어 하는 이른바 ‘공동규제’가 여러 자율규제에서 논의되고 있는 것으로 알고 있습니다. 이러한 공동규제가 앞으로의 자율규제의 방향이라고 생각하시는지요? 그렇거나 그렇지 않다면 그 이유는 무엇인가요?

선지원 교수: 저는 공동규제가 앞으로의 방향이라고 생각하는 것이 아니라, 현대 국가에서 하는 자율규제는 크건 작건 거의 100% 공동규제라고 생각합니다. 왜냐하면, 사회공동체가 지향하는 전체적인 가치는 결국 국가가 제시하게 되는 것이기 때문입니다. 물론 그 가치를 영역별로 세부적으로 제시할 수도 있고, 하나의 큰 원칙만을 제시할 수도 있겠지만요. 국가가 제시하는 가치의 틀 안에서 목적을 달성하기 위한 집행을 자율적으로 하는 것이 자율규제라고 생각합니다.

순수하게 국가가 아무런 가치도 제시하지 않는 무정부상태인 경우에는 규제가 없는 것이지, 현대 민주주의 국가에서 말하는 자율규제는 아니라고 생각합니다. 따라서 제가 말하는 자율규제는 대부분 공동규제를 의미한다고 보시면 될 것 같습니다.

우리나라 같은 경우에는 국가와 시민단체 또는 협의체가 협약을 통해 무언가를 함께 하는 것에 익숙하지 않습니다. 영국의 사례를 들어보자면, 인공지능 규율 영역의 경우 영국은 세 개의 기관 인공지능청(Office for Artificial Intelligence : OAI), 인공지능 위원회(AI Council), 데이터 윤리 및 혁신센터(Centre for Data Ethics and Innovation : CDEI)를 설치하여 거버넌스를 구성하고 있습니다.

이 중 민간위원들로 구성되어 자율규제의 일부분을 담당하는 조직이 CDEI입니다. CDEI는 인공지능을 비롯한 지능정보화와 관련한 대응 전략에 대해 정부와 산업계가 합의한 협약인 이른바 “AI Sector Deal”의 일환으로 설립된 기구입니다. 즉, 자율규제를 법제화한 것이 아니라 국가와 민간이 협약을 통해 자율규제 거버넌스를 구성하고 있는 것입니다.

게임 산업 같은 경우에도, 자율규제가 제도화되어 있지는 않지만, 거버넌스 측면에서 “GSOK”가 한국게임산업협회와 문화체육관광부의 업무협약(2018. 3.)을 기초로 일정한 역할을 담당하며, 자율규제를 운영하고 있습니다. 그리고 결국 기반이 되는 근거와 원칙은 국가가 제시하고 있는 것이라고 보면 될 것입니다.

GSOK: 교수님께서 생각하시는 가장 좋은 규제는 무엇인가요?

선지원 교수: 다소 어려운 질문인 것 같습니다. 이론적으로 재미없게 이야기하면 균형 잡힌 규제라고 말할 수 있겠습니다. 앞서 규제는 “리스크 관리이다.”라고 말씀을 드렸었는데, 하나의 산업 스펙트럼 안에 어느 지점에서 리스크를 잡을 것인지, 어느 산업 진흥을 원하는 쪽과 그 산업을 위해 피해를 받는 쪽 사이에 균형이 맞는 규제라고 이론적으로는 말할 수 있겠습니다. 더 쉽고 재밌는 말을 생각해보면 “사람들이 불편해하지 않는 규제”가 좋은 규제라고 이야기 하고 싶습니다. 그 의미를 생각해 보자면, 시장 행위자들이 규제로 인하여 불편해 한다는 것은 규제가 예측 불가능한 의무들을 부여를 한다거나, 규제로 인하여 무언가에 발목이 잡힌다거나 하는 경우가 있을 것입니다.

또한, 그 산업 내 산업수행으로 인해 일정한 피해를 받는 쪽이, 규제를 불편하게 생각한다는 것은 규제가 피해를 돌보아주지 않는 과소한 규제인 경우가 될 것입니다. 결론적으로 “시장행위자들이 불편해하지 않는 규제”가 가장 좋은 규제라고 생각합니다.

GSOK: ‘GSOK’와‘한국인터넷정책자율기구(이하 KISO)’는 자발적 자율규제에 가깝고 정부로부터 어떻게 독립성을 유지하는지를 목표로 하고 있습니다. 공동규제하면서 가치의 공유를 넘어서서 국가와 어떤 식으로 협력하는 것이 가장 바람직한 방향이라고 생각하시는지?

선지원 교수: 지금까지의 해외 사례들을 보면, 보통 규제의 구조는 가치의 제공과 집행 두 가지로 나뉘었습니다. 예컨대 가치의 제공은 국가가 하고 집행은 시장행위자들 또는‘GSOK’과 같은 자율규제 기구들이 스스로 하는 방식을 생각해 볼 수 있겠습니다.

또한, 요건은 국가가 제시하되 그 요건을 실행하는 것에 대해서는 자율적으로 선택하는 방법도 생각해볼 수 있습니다. 하나의 요건 중에서도 추상적인 대원칙만을 국가가 제시하고 그 목적을 실현하기 위한 세부적인 기준들은 자율규제기구가 만들어 가는 방식도 생각해 볼 수 있겠습니다.

예컨대, ‘KISO’같은 경우에는 「정보통신망법」상 국가가 자율규제를 촉진해야 한다는 규정에 따라 정당성을 얻고 실질적인 힘을 강화할 수 있습니다. 이처럼 자율규제 체계 자체를 법질서를 통해 보장해주는 방법이 있습니다. 또한, 앞서 말씀드렸던 영국의 “AI Sector Deal”처럼, 국가와 협회 간에 협약을 통하여 정당성을 부여하는 모델에서도 충분히 자율규제의 정당성을 찾을 수 있다고 생각합니다. 자율규제 체계 자체는 시장행위자들과 시장행위자들이 모인 집단이 스스로 하되 그 정당성과 그 체계 자체를 지켜주는 것을 국가가 법질서를 통해 보장하는 모델들을 생각해 볼 수 있지 않을까 합니다.

GSOK: 우리나라는 국가후견주의적 성향이 강하다고 생각을 하는데, 실제로 그런 것인지? 두 번째는 입법부에 잘 하고 있는 자율규제를 가지고 와서 법으로 만드는 것은 자율규제를 상당히 많이 위축시킬 수 있는데, 반대로 공익의 관점에서는 상당히 적절하다고 평가를 할 수 있을 것이라는 측면도 있는 것으로 압니다. 학자로서 이러한 상황에 대해서 어떻게 생각하시는지?

선지원 교수: 우선 첫 번째 문제는 역사적인 맥락과도 관계가 있는 것 같습니다. 정립된 이론은 아니지만, 저의 개인적인 생각으로는 우리나라 법률들은 굉장히 상세한 내용을 규정하고 있는 것 같습니다. 예컨대, 우리나라의 「사회기반시설에 대한 민간투자법」이라는 법률을 살펴보면, 같은 내용을 다룬 독일이나 일본의 법률에 비해 내용과 절차를 세세하게 규정해 놓은 것을 발견할 수 있습니다.

과거 80년대부터 90년대 초까지는 독재정권에서 행정부가 대통령을 중심으로 국가를 좌지우지하여 법치주의가 제대로 작동되지 못했는데, 이에 대한 반작용으로 입법부가 행정부를 법률로 통제해야 한다는 의식이 강해진 것 같습니다. 90년대 초 이후부터 신설되거나 개정되는 법률들을 살펴보면 입법부의 통제의식이 강해진 것을 느낄 수 있습니다. 따라서, 앞으로 법치주의가 더 발전하고 국가의 작용에 대해 어느 정도 신뢰가 쌓이게 되면, 그러한 부분은 해소되지 않을까 생각합니다.

두 번째, 자율규제로 작동되고 있는 내용 자체를 입법화하는 것에 대해서는 국가작용 자체가 다변화될 필요가 있다고 생각합니다. 행정부가 행정작용을 하는 방식은 이전에는 권력적인 행위가 많았고, 이러한 수직적인 구조는 법률을 근거로 사법부가 행정을 통제하는 데에는 유리하게 작용할 수 있었을 것입니다.

행정부가 행정행위를 통해 정식의 행정행위로 발령을 해서 행정작용을 하는 것이 사법통제를 하는데 더 수월한 측면이 있기 때문입니다.

현대 국가는 다원적인 국가이기 때문에, 국가가 일률적·수직적으로 작용하고 법률요건은 사법부가 통제하는 방식보다는 국가와 사인 간의 계약, 행정계획, 행정지도 및 민관협력 등의 방식으로 국가작용도 다원화할 필요가 있을 것입니다. 즉, 국가작용이 필요한 영역별로 유연하게 대처를 할 필요가 있다고 생각합니다.

또한, 현대사회에서는 국가작용의 한 수단으로서 사인과의 협력을 통한 자율규제 역시 하나의 수단으로 채택하는 것이 바람직할 것으로 생각합니다. 사인과의 협력이 잘 작동하고 있던 것을 법률을 통해 top-down 방식으로 일률화하는 것은 다양성을 해한다는 측면에서 문제가 있어 보입니다.

법률에 규정이 되어 있으면 일반 국민이나 시장행위자들이 법률을 보고 예측이 가능하다는 것이 장점이 될 수 있겠지만, 영역에 따라서는 국가 행위를 다양화․다변화시키는 것도 중요하다고 생각합니다.

GSOK: 오늘 긴 시간동안 좋은 말씀 감사합니다. 인터뷰를 마치겠습니다.

선지원 교수: 수고하셨습니다.