게임산업 자율규제의 경제적 효과

1. 들어가며

게임산업은 게임물 또는 게임 상품(게임물을 이용해 경제적 부가가치를 창출하는 유∙무형의 재화∙서비스)의 기획∙제작∙유통 및 이에 관한 서비스와 관련된 산업을 의미한다(게임산업진흥에관한법률 제2조 3항). 전자기기를 이용한 게임은 1958년에 최초로 등장((미국의 물리학자 윌리엄 히긴보덤(William Higinbotham)이 부룩해븐국립연구소 방문객을 위해 만든 비디오게임 ‘테니스게임(Tennis for Two)을 세계최초의 전자게임으로 보고 있다.))하였으며, 본격적인 게임산업의 출발은 아타리(Atari)를 설립한 놀런 부쉬넬(Nolan Bushnell)이 1972년 세계 최초의 아케이드게임인 ‘퐁(Pong)’을 성공적으로 상업화하면서부터이다. 산업의 태동 이후 50년 가까이 지난 지금, 전 세계 게임산업의 규모는 2019년 기준 약 1865억 달러에 육박하고 있으며, 그 중 한국은 116억 달러 규모로, 전 세계 게임시장에서 6.2%의 점유율로 미국, 중국, 일본, 영국에 이은 전세계 다섯 번째 규모를 나타내고 있다. 특히 covid-19 상황으로 인하여 전 세계가 비대면-디지털 시장으로 전환하게 되면서 전 세계 게임시장이 성장하고 있으며, 그 중에서도 PC게임 시장과 모바일게임 시장의 성장이 두드러지고 있다.((특히 한국은 2019년 PC 게임영역에서 세계 3위, 모바일 게임영역 세계 4위를 달성하고 있다.))

한편, 게임산업의 성장과 함께 게임 규제도 시작되었다. ‘유기장업법’과 ‘공중위생법’으로 게임장에 대한 규제만 하던 것에서, 이제는 ‘게임산업진흥에 관한 법률’로 게임의 사행성여부 확인, 영업장소 규제, 게임 등급분류 등에 대한 규제가 시행되고 있다. 특히 2006년 한국을 시끄럽게 하던 바다이야기 사태로 인해 게임물등급위원회가 출범되었고, 2011년부터는 청소년보호법에 의해 청소년의 야간 온라인 게임접속을 금지하는 셧다운제가 게임산업에 강력한 법적 규제로 자리잡고 있다. 이러한 법적 규제는 게임 산업의 성장을 저해시킨다는 의견이 다수 대두되어 왔고, 실제로 정부에서는 2021년 8월 여성가족부 소관이던 강제적 셧다운제(청소년보호법 제26조)를 문화체육부 소관인 시간 선택제(게임산업진흥에 관한 법률 제12조)로 대체하는 방안을 발표하였고 국회의 법안개정을 기다리고 있다.((여성가족부와 문화체육관광부는 2021년 8월 25일 유은혜 부총리 겸 교육부 장관 주재로 열린 사회관계장관회의에서 강제적 셧다운제를 폐지하는 내용을 담은 ‘셧다운제 폐지 및 청소년의 건강한 게임이용 환경 조성 방안’을 발표하였다.(https://m.etnews.com/20210825000026)))

일정 금액을 투입하였을 때 일정한 확률에 따라 아이템의 보상이 다르게 지급되는 형태를 확률형 아이템이라고 하는데, 아이템의 획득에 대한 기대값이 무작위로 정해지기 때문에 사행성 논란이 지속되는 가운데 최근 들어 확률형 아이템 규제에 대한 법안이 발의되고 있다. 확률형 아이템 규제의 경우 다른 규제와는 다르게 법적인 강제규범은 없으며 게임 업계(한국게임산업협회)에서 2008년부터 자율규제안을 마련하였으나((자율규제안이 마련되었으나 실제로 도입되지는 못하였다(최성락, 확률형 아이템 자율규제의 적정성에 대한 연구, 2019).)), 2014년에 이르러서 ‘청소년 보호를 위한 게임 업계의 자율규제 선언’을 발표하면서 자율규제를 도입하기 시작하였다.

본고에서는 현재 법적규제와 자율적 규제가 모두 이루어지고 있는 게임산업에서, 자율적규제가 확대될 경우의 경제적 효과에 대해 확인하고자 한다. 산업의 특성에 따라 규제의 효과에 차이가 있는 바, 게임산업에서의 규제는 어떠한 방향으로 나아가야 하는가를 살펴 본다.

2. 게임산업의 특징

아케이드, 컴퓨터 게임에서 시작된 게임산업은 ‘놀이(엔터테인먼트)’와 ‘첨단기술’, ‘스토리’를 결합한 형태로, 기본적으로는 서비스 산업이면서도 기술적 요소가 핵심인 산업이다. 게임산업은 무엇보다 아이디어가 중시되는 혁신산업이며, 개발과정에 다수의 전문가가 투입되기 때문에 많은 개발비가 들고 오랜 기간이 소요되는 데 비해 상업화에 성공하는 케이스는 많지 않다. 대신 성공할 경우에는 막대한 이윤을 창출할 수 있어 부가가치가 높은 산업이라고 할 수 있다. 또한 다양한 분야(영화, 레저, 캐릭터, 영상콘텐츠 등)로의 확장이 수월하고 VR이나 AR같은 신기술의 발전에도 기여하고 있다. 2019년 한국 게임 산업의 매출액은 13조 3천억원(PC방, 아케이드게임 제외)로 나타났다.

게임 산업은 전문 개발인력만 있다면 소규모 인원으로도 회사 운영이 가능하기 때문에 산업진입장벽이 낮은 편이다. 게임 업체 종사자 현황을 조사한 2020 게임백서에 따르면 게임 업체당 평균 종사자 수는 55.1명으로 나타났고, 총 종사자 수는 ‘5인 미만’이라는 응답이 28.6%로 가장 높은 비중을 차지하고 있다. 아래 표를 보더라도 75%의 사업장이 30명 미만의 종사자가 근무하는 형태인 것을 알 수 있다. 이 중 개발 직종에 대한 고용 비중이 61.1%로 가장 높고, 특히 5인 미만의 소규모 업체는 개발 직종 종사자 비중이 70.8%로 나타나 상대적으로 높은 것으로 나타났다.

게임 산업은 변화의 속도가 빠르며, 게임 이용자의 의사표시가 직접적으로 표시될 수 있고, 다양한 게임의 경쟁으로 선택지가 많다는 점에서 기본적으로 법적인 규제보다는 자율규제가 더 효과적인 산업이라고 할 수 있다.

3. 게임산업과 자율규제

시장경제체제에서는 외부효과, 규모의 경제, 정보의 비대칭 등의 시장실패 요인이 존재하기 때문에 이를 보완하기 위한 규제가 필요하다. 앞에서 언급한 바, 한국의 게임산업에 대한 법적규제는 아래 표와 같은 단계를 거쳐왔다.

일반적으로 법률을 통한 인위적인 규제의 경우 사회적 후생손실이 상대적으로 크게 나타나기 때문에 자율규제가 선호되는 측면이 있다. 또한 혁신이 중요한 신산업 분야일수록 경직된 정부 규제보다는 민간 자율규제가 선호되는데, Carson(2011)의 연구에서는 신규진입시장(emerging market)일수록 성장을 위해서는 자율규제가 중요하다고 하였으며, Djankov(2006)의 연구결과 창업관련 규제가 강한 나라일수록 1인당 GDP성장률이 낮은 것을 확인하였다. 대한상공회의소(2017)의 조사에 따르면 시대에 뒤떨어진 규제((대한상공회의소의 실태조사에서 신산업 성장을 저해하는 핵심규제로 1) 원칙금지-예외허용의 포지티브 규제, 2)산업간 융합과 협업을 가로막는 칸막이 규제, 3)규제대상을 광범위하게 지정하는 투망식 규제, 4) 관련법령 부재로 인한 회색 규제, 5)과도하거나 비합리적인 중복-과잉규제를 지적하였다.))는 혁신적인 기업가 정신을 후퇴시키고 글로벌 경쟁에서 어려움을 겪으며 신산업에 대한 투자를 어렵게 하는 것으로 나타났다. 혁신이 중요한 게임산업의 경우 자율규제가 더 효과적인 측면이 있다는 주장에 힘이 실리는 부분이다.

한편 법적 규제가 시행될 때 규제 업무를 담당하는 정부보다 민간 산업분야에서 높은 수준의 전문성을 지니고 있다면 자율규제가 효율적일 수 있다. 이는 정보의 비대칭성의 측면으로 볼 수 있는데, 정보의 공개가 기업의 수익과 직접 관련이 있을 경우 정보의 비대칭성(information asymmetry)이 높아지게 되며 이 경우 자율규제가 선호되게 된다(Shapiro, 1986). 게임시장에서의 정보의 비대칭성은 게임을 개발한 회사에서 게임의 정보를 모두 공개하기 어려운 경우 사용자에 대해 발생하게 된다. 현재 논의되고 있는 확률형 아이템의 규제에서 자율규제가 더 효율적이라는 주장이 제기되는 이유가 바로 정보의 비대칭성이 크다는 점 때문이다. 또한 법규를 제정하거나 법률 위반사항을 가려내는 과정에서 발생하는 비용이 과다할 경우에도 자율규제가 선호된다. 이는 산업을 잘 아는 법률가가 법률을 제정하지 않고 행정가에 의한 일괄적인 규제의 상황에서 많이 드러나게 되는데, 전문가의 개입이 필수적인 게임산업에서는 이러한 비용이 많이 들 수 있다. 연관산업 간의 협력 또는 분야확장이 수월한 산업의 경우 타 산업과의 협력과정에서 법적 규제에 가로막힐 경우가 발생하기 쉬우므로 자율적인 규제가 선호되는데, 게임산업은 신기술분야와의 협력이 필수적이고 타 산업으로의 확장이 용이하다는 점이 이미 기술된 바, 자율규제가 더 적합한 산업이라고 볼 수 있다.

최근 Ma(2020)의 연구에서는 자율규제가 우선시 되는 상황에 대한 실증분석을 제시하였는데, 첫째, 정보에 대한 비대칭성이 높은 경우 (정부가 해당 분야의 전문성이 낮은 경우) 규제의 효과에 대해 불확실성이 크기 때문에 자율규제가 우선시 되며, 둘째, 독점에 의한 왜곡이 낮은 경우 (대체 가능한 제품(아이템)이 많은 경우)에는 대체재가 다양하게 존재하여 이용자가 타 제품으로의 이동이 용이하게 되어 법적 규제에 따른 손실이 크게 나타나기 때문에 자율규제가 선호된다고 하였다. 또한 소비자가 외부성에 의해 받는 침해가 작은 경우(구제가 쉽게 일어나는 경우)에는 소비자의 항의나 불만 표시가 용이하여 즉각적인 개선이 가능하기 때문에 자율규제가 선호된다고 하였다. 이 연구에서는 분석 결과를 현실 산업으로 예를 들어 설명하였는데, 원자력 산업, 보안 산업, 금융업의 특성을 대비하면서 자율규제와 법적규제 중 각 산업에 어떠한 규제가 더 효과적인지 제시하였다. 원자력 산업과 보안 산업의 경우 정보의 비대칭성이 높고 독점에 의한 왜곡이 낮고 외부성이 낮다는 점에서 자율규제가 더 효과적이지만, 금융업의 경우에는 중앙은행이 생긴 이후 정보의 비대칭성이 낮아지고 독점에 의한 왜곡이 높으며 외부성이 높기 때문에 법적 규제가 더 효과적이라고 설명하였다. 자율규제는 전문성, 효율성, 환경 적응성 등에서 정부 규제보다 우월하다고 여겨지며, 규제 대상자들 간의 자발적 참여가 이루어져 사회적인 공익이 달성될 수 있는 가능성이 크다면 정부 규제보다는 자율규제가 더 바람직하며, 혁신성과 전문성이 중요한 게임산업은 자율규제가 더 바람직하다고 할 수 있다.

4. 자율규제에서의 경제적 효과

본 절에서는 자율규제가 법적 규제로 전환된다면 어떠한 비용이 추가적으로 발생하는지를 현재 국회에서 발의되어 논의 중인 확률형아이템 법적 규제가 모바일게임시장에 미칠 영향으로 분석해본다.

법적 규제가 시행될 때의 경제적 효과는 비용의 발생과 편익의 발생으로 나눌 수 있다. 먼저 비용발생 측면을 보면 직접비용과 간접비용으로 나눌 수 있는데, 직접비용은 조직 운영비, 인건비, 자문비, 장비구입비 등 규제 도입으로 규제의 적용을 받는 대상에게 직접적으로 발생하는 비용을 말하며, 간접비용(사회적 비용)은 생산성 하락, 혁신성 하락, 창업 감소, 고용 감소, 소비자 잉여 감소 등 규제의 도입으로 인해 부수적(이차적)으로 발생하는 비용을 말한다. 특히 간접비용은 규제의 적용을 받는 대상 뿐 아니라 제3자에게도 발생될 수 있다. 실제적으로는 법적인 규제를 시행한다고 할 때, 정부에서 법규 및 시행령을 제정하기 위해서 전문가의 참여로 수차례의 법령 심사, 공청회 및 각종 회의 개최 등의 시간적금전적 비용이 발생하는 규제 제정 비용이 들게 된다. 이어 정부가 제정한 법규를 준수하기 위해 각 기업에서는 기존에 부담하지 않은 새로운 비용이 발생하게 되는데 이는 기업의 부담으로 작용할 뿐 아니라 소비자에게 비용이 전가되기도 하며, 규제가 들어가는 산업에는 여러가지 제한이 가해질 수 있으므로, 투자자들은 자금 회수가 원활하게 일어날 수 있을지에 대한 의구심을 가지게 되어 이는 투자의 저하를 초래할 수 있다. 또한 법적인 규제 강화는 새로운 컨텐츠 개발을 저하시키며 기존 이용자의 이탈을 촉진하거나 신규 이용자의 유입을 막게 될 수 있다. 한편 편익발생의 측면을 보면 직접편익과 간접편익으로 나눌 수 있는데, 지원금이나 보조금 등 규제의 도입을 통해 규제대상자가 직접적으로 받는 편익을 직접편익이라 하며 고용 증대나 광고 효과 등 규제의 도입으로 파생되는 편익을 간접편익(사회적 편익)이라 한다. 간접편익도 규제대상자 이외의 제3자도 혜택을 입을 수 있는 경우를 가리킨다. 그런데 2008년부터 시행된 셧다운제의 효과를 경제적 관점에서 분석한 이덕주(한국경제연구원,

2015)의 연구나 한국행정학회(2017)의 연구에서 보면 셧다운제가 사회적 편익을 증가시키는 효과의 크기보다는 사회적 편익을 감소시키는 효과의 크기가 훨씬 크다는 결과가 나와 있고, 이덕주(한국경제연구원, 2015)의 실증분석 결과에서는 게임시장이 1조 1600억원 위축되어 게임산업에 악영향을 미치고 있다고 하였다. 본고에서는 박명호(조세재정연구원, 2014)의 규제준수에 따른 행정비용 추정방식을 활용하여 모바일게임 업체 특성상 소규모 회사가 많은 상황에서의 비용발생을 확인해보고자 한다.

박명호(2014)의 분석에서는 규제에 따른 정보제공의무를 이행하는 과정에서 수행되는 활동에 소요되는 비용을 측정하는 표준비용모형을 활용하여 규제비용의 구성요소인 행정비용을 추정하였다. 규제비용은 1)직접적인 재정비용, 2)장기적 구조비용. 3)준수비용으로 구분할 수 있다. 직접적인 재정비용은 일정 금액을 정부(관련기관)에 납부해야 할 의무가 있는 비용(세금, 수수료 등)이며, 장기적인 구조비용이란 피규제자가 받는 규제로 인해 장기적으로 발생할 수 있는 생산성 하락이나 효율성 감소로 인한 비용(경제적 효용의 순손실)을 말한다. 마지막으로 준수비용에는 두 가지 비용이 있는데, 하나는 특정 행위에 대한 작위-부작위 의무에 따르는 비용인 실체적 순응비용이고 나머지 하나는 피규제자에게 부과된 정보제공의무에 대한 행정업무 처리 과정에서 발생하는 행정비용이다. 박명호(2014)에서 확인한 표준비용모형에서는 정보제공의무를 준수하는 활동에서 유발하는 원가를 내부비용, 외부비용, 취득비용으로 나누어 산정하고 해당 업무를 담당하는 인원 및 시간 등으로 산정한 수량을 결합하여 행정비용을 산출하였다. 본고에서 주목한 규모에 따른 행정비용의 산출 결과를 보면 100인 미만 사업장에서 차지하는 행정비용의 규모가 전체 행정비용 규모의 94%를 차지하고 있으며, 규모가 클수록 자체인력으로 해결하여 내부비용이 높고, 규모가 작을수록 상대적으로 외부비용의 비중이 높은 것으로 나타났다.

박병호(2014)의 연구에서 추정한 바, 매출액 1만원 당 행정비용은 종업원 규모에 따라 다른데, 상시종업원이 없을 경우에는 매출액 1만원 당 약 71원의 행정비용이 들지만, 규모가 커지면서 비용이 낮아지는 것을 알 수 있다.

100인 미만의 사업장이 90% 이상을 차지하는 모바일 게임산업의 경우 행정비용의 부담은 타 산업에 비해 상대적으로 커질 것으로 예측할 수 있다. ((OECD 회원국의 경우 세금관련 준법비용/매출액 비중은 중소기업 2.6%, 대기업은 0.02%로 규제준수를 위한 준법비용 부담은 기업규모에 반비례한다(이종한/한국행정연구원, 2006))) 2019년 모바일 게임 시장의 매출액 7조7,399억원을 사업장 규모로 추산하고, 표3에 나타난 모바일 게임 업체 규모별 비율((5인미만, 5인-10인미만의 비율을 더하여 1-9인의 행정비용으로, 10인-30인 미만, 30인-100인 미만의 비율을 더하여 10인-99인의 행정비용으로 계산하였다.))대로 규모를 구분하여, 10인 미만 매출액 1만원 당 49.8원((0인일 때의 비용은 제외하였다.)), 10인-100인 미만 매출액 1만원 당 23.9원, 100인 이상 매출액 1만원 당 6.1원의 비용이 드는 것으로 계산하였다. 그 결과 각 235억, 109억, 4억의 행정비용이 들며 총 348억의 행정비용이 발생할 것으로 추산할 수 있다. 이는 위에서 설명한 규제비용의 일부인 행정비용만을 보수적으로 추산한 것이므로, 이보다 많은 비용이 발생할 수 있다는 점에 유의할 필요가 있다. 특히 규모가 작은 업체에 더 큰 비용이 발생하게 되어, 소규모 신규업체의 유입이 저해되거나 비용부담 증가로 업체 이윤이 감소되고 운영에 어려움이 생길 가능성이 있을 것으로 예측할 수 있다. 게임산업은 4차산업혁명시대를 이끌어나갈 새로운 성장동력으로 인식되고 있는데, 동력의 원천이 될 새로운 기업(스타트업)의 출현이 가로막힐 수 있는 것이다. 자율 규제를 법적 규제로 전환하여 얻을 수 있는 편익이 비용보다 큰 경우에는 법적 규제에 대한 저항이 작을 수 있으나, 기존에 발생하지 않던 비용이 발생하고 그 규모가 산업을 위축시킬 수 있는 정도라면 법적 규제의 도입은 산업 전반에 끼치는 영향을 고려할 때 신중할 필요가 있다.

5. 나가며

지난 2021년 5월 27일 한국게임산업협회가 발표한 ‘건강한 게임문화 조성을 위한 자율규제 강령 개정안’에 따르면 확률형 아이템에서 기존 캡슐형 뿐 아니라 강화형, 합성형 콘탠츠로 확률형 아이템 정보 공개 범위를 넓혔으며, 무료 아이템에 유료 아이템이 결합된 경우에는 확률을 공개하도록 하였다. 이는 법적 규제를 도입하자는 주장에 맞서 자율규제를 유지하고자 하는 게임업계의 자구책이다. 현재까지 게임 산업에 대한 견해의 차이로 인하여 성급히 도입된 여러 규제들이 한국 게임 산업의 성장을 위축시킨 경험은 법적 규제의 도입을 한번 더 생각하게 한다. 게임산업에서 법적 규제를 도입할 것인가 아니면 자율규제를 지속할 것인가에 대한 쟁점은 합리적 소비를 위한 사용자의 알권리 충족과 기업의 영업비밀 보호 중 어느 부분을 더 중요시 할 것인가의 문제이기 때문에, 규제의 수단은 규제 목적을 실현하기 위한 최소한의 범위에서 객관적이고 공정성이 확보될 수 있도록 설정되어야 한다. 또한 산업의 특성에 맞도록 불필요한 법적 규제보다는 자율적인 규제를 유지하는 것이 바람직하며, 경제적 비용발생의 문제에서도 산업의 발전을 저해할 수 있는 규제라면 신중하게 논의되어야 할 것이다.